Contexte 13.1 Le rapport du vérificateur général de 1996 mentionne notre intérêt à l’égard des initiatives de privatisation du gouvernement. Nous indiquions notre intention de retenir quelques projets de privatisation comme sujet d’examen dans les années à venir. 13.2 Au cours de l’année, nous avons examiné la décision prise par le gouvernement en mai 1995 de privatiser son centre de traitement des données. 13.3 Un consortium composé des associés Datacor/ISM et Unisys a conclu un contrat de sept ans avec le ministère de l’Approvisionnement et des Services en vue d’exploiter le Centre informatique provincial. 13.4 L’entente-cadre de services qui lie les parties contractantes est un document assez complexe, qui contient environ 345 pages de détails. Des ententes distinctes qui font partie intégrante de l’arrangement couvrent les aspects suivants : • transfert d’employés; • retombées industrielles; • location de locaux; • services de transition. 13.5 L’entente-cadre de services décrit de façon assez précise et détaillée les avantages auxquels peut s’attendre le gouvernement par cette initiative de privatisation. Les avantages énoncés sur les deux premières pages de l’entente sont les suivants : • créer un environnement qui maximise les avantages que procure l’investissement actuel dans le traitement de données et encourager la participation des ministères et organismes gouvernementaux aux installations centralisées existantes de traitement des données et à une plate-forme client-serveur commune et uniformisée; • réaliser des économies de coût dans la prestation de services technologiques aux ministères et organismes gouvernementaux; • assurer des retombées industrielles technologiques et des retombées industrielles accessoires accrues; • élaborer des solutions technologiques visant à renforcer l’intégration des données et des applications, ce qui améliorera la prestation et l’efficacité des programmes gouvernementaux; • établir un environnement qui favorise les possibilités du marché visant à maximiser toute capacité additionnelle du consortium d’offrir des services. Étendue 13.6 L’objectif de notre examen était de comparer les résultats obtenus durant les deux premières années d’exploitation du Centre informatique qui ont suivi la privatisation avec les attentes énoncées dans l’entente- cadre de services et ses annexes. 13.7 Notre travail a consisté dans des entrevues menées auprès d’administrateurs de marchés du gouvernement, de gestionnaires du consortium et d’utilisateurs des services du Centre informatique. Par ailleurs, nous avons examiné l’entente en détail et analysé des rapports et documents financiers couvrant les deux premières années d’exploitation du centre par le consortium. Résumé des résultats 13.8 Les utilisateurs signalent que la qualité du service demeure bonne ou qu’elle est même dans certains cas supérieure à ce qu’elle était avant la privatisation. 13.9 Le gouvernement n’a pas réalisé d’économies à la suite de ce nouvel arrangement. En fait, au moment de la privatisation, on a perdu les économies découlant des réductions de personnel faites par le gouvernement au cours de sa dernière année d’exploitation du Centre informatique. 13.10 Une étude de contrôle du Centre informatique effectuée par un cabinet indépendant d’experts-comptables souligne la présence de faiblesses graves dans les contrôles. Alors que le contrat entre le gouvernement et le consortium exigeait que le centre soit rendu conforme aux normes de contrôle de l’industrie, bien peu a été fait en ce sens. L’absence d’un plan antisinistre complet constitue une partie du problème. 13.11 Les dispositions du contrat voulant qu’un maximum de 15 % du coût des ressources en personnel par année soit transféré des effectifs réduits affectés à l’ordinateur central à d’autres secteurs du gouvernement ne se sont pas concrétisées. Au moment de notre examen, le gouvernement n’avait tiré aucune efficience de la capacité du consortium d’exploiter le centre avec un personnel passablement moins nombreux que les fonds prévus au contrat à cet égard. Qualité et coût du service privé 13.12 Les utilisateurs du Centre informatique ont indiqué que la qualité du service fourni par le consortium qui exploite le centre s’est améliorée depuis que le changement a eu lieu en 1995. Les données de production semblent montrer également que les volumes d’opérations se sont accrus depuis la prise en charge par le consortium. Par contre, les répercussions sur les économies de coûts prévues pour le gouvernement ne sont pas aussi claires. 13.13 Le financement de base à verser au consortium a été établi à partir des dépenses réelles de 1993-1994 du Centre informatique. Selon cette analyse, c’est un niveau de financement de 11,9 millions de dollars représentant le coût ajusté des services fournis par le Centre informatique en 1993-1994 qui serait transféré au consortium, somme à laquelle on a ajouté 100 000 $ pour arriver à une garantie minimale de 12 millions de dollars en matière de services pour les trois premières années du contrat. Outre le financement, le gouvernement fournit au consortium environ 19 000 pieds carrés d’espace à bureaux à un coût modique de 120 $ par année. 13.14 Le gouvernement a consenti à financer le consortium au rythme de 52,5 années-personnes. Selon le ministère de l’Approvisionnement et des Services, le personnel avait diminué au moment de la prise en charge en mai 1995, ayant passé de 52,5 années-personnes en 1993-1994 à 44 années-personnes. L’efficience (52,5 AP - 44 AP = 8,5 AP) a été annulée lorsque le gouvernement a consenti à financer le consortium à l’ancien niveau (1993-1994) de 52,5 années-personnes. 13.15 À notre avis, le consortium fournit au gouvernement une qualité et un volume de services qui sont égaux ou supérieurs à ce qu’assurait le centre lorsqu’il était sous la responsabilité du gouvernement. Les coûts ne sont cependant pas inférieurs aux coûts enregistrés auparavant, lorsque le gouvernement était en charge. Il semble que les efficiences réalisées au moment où le gouvernement a diminué les effectifs du Centre informatique (une réduction de 8,5 années-personnes entre 1993-1994 et 1994-1995) ont été perdues à la suite de la privatisation. Observations du ministère 13.16 Le but de ce projet d’impartition en particulier consistait à obtenir un service égal ou supérieur à un coût égal ou moindre, ce que nous avons réussi. Outre la réalisation d’économies, d’autres buts étaient visés, notamment les retombées industrielles et la démonstration d’un engagement envers la réduction des effectifs et l’impartition. 13.17 La réduction du personnel que vous mentionnez (52,5 AP - 44 AP) n’est pas vraiment pertinente au contrat. En effet, le contrat était fondé sur les coûts de 1993-1994 selon un scénario de maintien du statu quo. Il fallait choisir un point dans le temps pour déterminer les coûts en rapport avec l’énoncé des travaux. Il fallait choisir une période. Les effectifs de 44 AP ont trait à une période de coût différente, à savoir 1994-1995. L’exercice 1994-1995 présentait par ailleurs un élément de variation par rapport au statu quo, puisque le transfert imminent du centre par le ministère a eu des conséquences sur les ressources humaines, entre autres le redéploiement de ressources et la mise en suspens de nouvelles activités. [Traduction.] Notre observation sur la réponse 13.18 L’un des cinq avantages énoncés dans l’entente avec le consortium était la réalisation d’économies dans la prestation de services technologiques aux ministères et organismes gouvernementaux. Nous n’avons pas réussi à trouver d’économies qui auraient découlé de la privatisation du Centre informatique. Contrat 13.19 L’entente-cadre de services est un document long et complexe. Plusieurs articles ont trait à des exigences en matière d’information ou à quelque mesure précise à prendre par le consortium ou le gouvernement. Notre analyse des différentes exigences est expliquée ci-dessous. Absence d’un rapport du vérificateur de l’organisme de services 13.20 L’entente-cadre exige du consortium qu’il remette au vérificateur général, au contrôleur et au ministère de l’Approvisionnement et des Services, le 31 mars 1996 au plus tard et au moins aux deux ans par la suite, une copie du rapport du vérificateur de l’organisme de services sur les procédures de contrôle en place au Centre informatique. Le rapport doit porter sur les procédures de contrôle en place à une date qui ne précède pas de plus de quatre mois la date à laquelle la sortie du rapport est exigée. 13.21 Dans notre rapport de 1996, nous avions constaté que la clause en question n’avait pas été observée. Depuis, un cabinet d’experts- comptables a été retenu pour effectuer une telle vérification des contrôles du Centre informatique. Les comptables agréés n’ont pas voulu produire un rapport de vérification en raison de plusieurs problèmes non réglés. Le principal problème concerne l’utilisation par le Centre informatique d’un protocole de sécurité (le logiciel TTSS) non reconnu par l’industrie. Le cabinet a formulé plusieurs suggestions d’améliorations. 13.22 Au moment de notre examen, les contrôles n’étaient toujours pas conformes aux normes proposées par le cabinet d’experts-comptables. Recommandation 13.23 Nous recommandons que le ministère de l’Approvisionnement et des Services veille à ce que le consortium mette le Centre informatique en conformité avec les exigences en matière de contrôles formulées dans le rapport des experts-comptables. Réponse du ministère 13.24 Le consortium, de concert avec le ministère, s’occupe des questions visées par les suggestions d’amélioration. Le remplacement du protocole de sécurité TTSS est une entreprise très coûteuse pour le gouvernement, puisque des modifications majeures doivent être apportées à un important ensemble d’applications personnalisées. Les changements sont faits au fur et à mesure que les systèmes sont remplacés et que les budgets de soutien aux applications le permettent. Le rythme des modifications visant la conformité dépend largement du budget qui sera affecté à la priorité qu’est le remplacement du logiciel TTSS. [Traduction.] Rapport du vérificateur externe 13.25 L’entente-cadre de services indique que le consortium devra fournir annuellement un rapport de vérificateur externe sur les états financiers de chaque membre du consortium, ainsi que toute lettre de recommandations qui pourrait concerner les services fournis en vertu de l’entente. 13.26 On pourrait s’attendre qu’une telle exigence signifie que des informations financières vérifiées sur les activités de chaque associé doivent être remises au gouvernement. Cela n’est pas fait. 13.27 Un associé du consortium a fourni une copie du rapport type de vérification sans états financiers ni lettre de recommandations. L’autre associé du consortium a fourni un exemplaire de son rapport annuel et indiqué qu’aucune vérification comptable n’est effectuée. 13.28 Le ministère ne sait pas très bien ce qui est exigé et a accepté la documentation mentionnée ci-dessus comme preuve de conformité à l’exigence. Recommandation 13.29 Nous recommandons que l’article en question de l’entente soit clarifié afin que des informations financières adéquates puissent être obtenues des associés du consortium. Réponse du ministère 13.30 Le but de l’article était de nous assurer que nous obtiendrions chaque année des preuves de la solvabilité des entreprises formant le consortium. Il n’est pas clair si les documents que nous obtenons représentent effectivement ce qui est demandé, ni si un rapport de vérification plutôt qu’un état financier répond à l’exigence. Quoi qu’il en soit, nous ne nous attendrions pas à une lettre de recommandations, à moins que le vérificateur externe trouve des écarts. Pour ce qui est de Datacor/ISM, l’entreprise a présenté une lettre attestant en fin de compte qu’une vérification avait été faite. Unisys pour sa part a répondu par un rapport annuel en précisant qu’Unisys Canada Inc. ne demande pas de vérification externe sur ses états financiers. Comme vous le savez cependant, la société mère aux États-Unis est cotée en bourse, et sa situation financière a fait l’objet d’une enquête au moment de l’acquisition de la technologie Clear Path en 1996-1997. Le contrat prévoit un « rapport sur les états financiers » et non des états financiers vérifiés. Le rapport de vérification externe de Datacor/ISM devrait peut- être être plus détaillé. Il est clair qu’Unisys n’a pas tenté de se conformer à une telle exigence, à moins qu’on accepte son rapport annuel comme preuve de sa solvabilité. 13.31 Il y a également lieu de noter que, en vertu du paragraphe 4.12(a), le gouvernement possède un droit étendu en matière de vérification, qu’il peut effectuer de façon confidentielle et sans divulgation sur tous les livres, registres, documents et autres preuves. Comme rien n’indiquait chez aucun des associés la présence de problèmes financiers qui auraient eu des conséquences sur la réalisation du contrat, nous n’avons pas amorcé nous-mêmes une vérification. [Traduction.] Assurance de la valeur 13.32 L’entente-cadre de services exige du consortium qu’il engage un cabinet d’experts-conseils pour évaluer une partie ou l’ensemble des services fournis conformément à l’entente, moyennant des honoraires d’environ 50 000 $ pour le premier examen et des honoraires relatifs raisonnables pour chaque examen subséquent. Ces honoraires seront partagés, le gouvernement en assumant un tiers et le consortium, deux tiers. L’objet de cette évaluation consiste à examiner les niveaux de service et les frais de service exigés, à décider du caractère adéquat de ceux-ci et, s’il y a lieu, à formuler des recommandations. L’expert-conseil doit réaliser son évaluation et fonder son rapport (y compris toute recommandation) sur les normes qui prévalent dans l’environnement d’exploitation du consortium en comparaison des normes en vigueur dans l’industrie de la technologie de l’information. 13.33 L’entente-cadre de services se penche assez longuement sur la réalisation périodique d’une mission d’assurance de la valeur. Il semble que ce soit pour essayer de rassurer les différentes parties à l’entente quant à l’efficience du fonctionnement du Centre informatique. Au moment de notre vérification, Compass Analysis Canada Limited avait préparé un rapport de rendement préliminaire. Il faudra que le consortium aussi bien que le gouvernement évaluent les résultats définitifs, en particulier la comparaison des environnements IBM et des environnements Unisys. Recommandation 13.34 Nous recommandons que le ministère analyse les résultats de l’étude d’assurance de la valeur, qu’il en documente les résultats, qu’il formule, lorsqu’il y a lieu, des recommandations de changement et qu’il dresse un plan d’action approprié. Réponse du ministère 13.35 Le ministère l’a fait. La section responsable de la gestion des marchés du ministère de l’Approvisionnement et des Services a examiné les résultats de l’étude en question et les a communiqués aux ministères. Le comité consultatif ministériel sur les marchés a reçu un rapport, qu’il a discuté et adopté à sa réunion du 21 mars 1997. 13.36 Le contrat exige la remise d’un rapport d’assurance de la valeur tous les deux ans. Un tel rapport visera à nous fournir une comparaison de prix entre nos installations et les environnements comparables qu’on trouve ailleurs. 13.37 Il a été difficile de trouver un ensemble satisfaisant de lieux de comparaison pour notre environnement Unisys. Compass a retenu six installations européennes pour le groupe de référence d’Unisys. Compass a également eu recours à un autre groupe de comparaison composé de cinq sites IBM. 13.38 Les constatations se trouvent à la page 13 du rapport. Bien que nos coûts bruts semblent dépasser de 2,2 millions de dollars le coût maximum parmi le groupe de comparaison d’Unisys, un redressement de 2,638 millions de dollars attribuable aux frais prélevés pour le rachat des baux antérieurs fait baisser notre coût sous la référence d’Unisys. En d’autres termes, nos coûts soutiennent la comparaison, une fois pris en considération les coûts « irrécupérables » incorporés au contrat. 13.39 Le coût du groupe de référence IBM était passablement plus bas, mais la comparaison n’est pas tellement pertinente, car : • il serait extrêmement coûteux de convertir nos applications à un environnement IBM; • notre bail avec Unisys expire en 2002. [Traduction] Plan antisinistre 13.40 La planification de la reprise en cas de sinistre est importante afin d’assurer la poursuite des activités gouvernementales s’il se produisait une catastrophe qui touche le Centre informatique. 13.41 L’absence d’un plan antisinistre au Centre informatique au moment de la prise en charge par le consortium est reconnu dans l’entente-cadre. L’entente reconnaît aussi la nécessité d’un tel plan et mentionne une possible collaboration entre le gouvernement et le consortium pour l’élaborer. 13.42 Au moment de notre examen, la situation avait évolué. Un consultant travaillait avec les divers intervenants, et quelques plans avaient été élaborés et documentés. Toutefois, on n’avait pas encore pris la décision clé d’engager des sommes considérables dans un lieu d’implantation d’un ordinateur de reprise. 13.43 La nécessité d’un système de reprise en cas de sinistre est également soulignée dans l’étude des experts-comptables sur les contrôles et dans des rapports antérieurs du vérificateur général. Observations du ministère 13.44 Avec l’aide du consortium, le gouvernement est en train de mettre la dernière main à un plan antisinistre technique. Nous présenterons au gouvernement, au cours de l’exercice 1997-1998, les constatations et les coûts d’acquisition d’un tel service. [Traduction.] Administration de l’entente-cadre de services 13.45 Le gouvernement est tenu de veiller à l’optimisation de l’argent des contribuables affecté à l’entente conclue avec le consortium. 13.46 Pour ce faire, le ministère de l’Approvisionnement et des Services a affecté du personnel qualifié à l’administration de l’entente. Ce personnel rencontre aux deux semaines la direction du consortium afin de discuter et de résoudre les problèmes et de planifier de nouvelles initiatives. Le personnel d’Approvisionnement et Services est également chargé d’aider les ministères utilisateurs à comprendre les arrangements contractuels pris avec le consortium. 13.47 Au moment de notre examen, le personnel d’Approvisionnement et Services avait entrepris avec le consortium de déterminer de façon précise les frais généraux du Centre informatique. Approvisionnement et Services pense que les résultats de l’étude lui fourniront la base sur laquelle établir des prix moins élevés pour les nouveaux services offerts par le consortium. D’autres secteurs, mentionnés ci-dessous, pourraient éventuellement améliorer le rendement du gouvernement sur les fonds qu’il a investis dans le traitement des données et méritent d’être étroitement suivis par Approvisionnement et Services. Imputation des coûts aux ministères utilisateurs 13.48 La méthode appliquée par Approvisionnement et Services pour imputer les coûts de traitement aux ministères utilisateurs était un problème avant la privatisation et continue à l’être sous le nouveau régime. Ce problème vient principalement des engagements à l’égard de certains coûts relatifs à l’ordinateur central, qui doivent être payés indépendamment de l’utilisation. Au fur et à mesure que les ministères passent à des environnements client-serveur, le gouvernement pourrait se retrouver à payer deux fois pour le même service, soit une fois pour l’engagement relatif à son ancien système exploité sur l’ordinateur central, et une nouvelle fois pour ses nouveaux systèmes client-serveur qui peuvent ou non être exploités par le consortium. Approvisionnement et Services est conscient d’une telle possibilité et tient fermement à éviter que la situation ne se produise. De plus, le groupe de ministères utilisateurs a étudié la situation en détail et formulé des propositions pour améliorer le processus, entre autres : • Approvisionnement et Services doit exercer une gestion serrée du contrat pour veiller à ce que les services ne soient pas surfacturés ou facturés deux fois au gouvernement; • une analyse de rentabilisation devrait être exigée des ministères qui veulent avoir recours à des services autres que les services centraux fournis par le consortium; • le processus de planification annuel devrait être renforcé afin que des accords ministériels avec le consortium puissent être signés avant le début du nouvel exercice. 13.49 Plusieurs autres suggestions visaient à rendre le modèle de financement actuel mieux adapté aux budgets et aux besoins des ministères utilisateurs. Recommandation 13.50 Nous recommandons que le ministère examine le modèle d’imputation des coûts actuellement en usage et étudie les suggestions formulées par le groupe d’utilisateurs. Réponse du ministère 13.51 Les choses sont en branle. Les principes ont déjà été discutés avec le Comité directeur de la stratégie en matière de technologie de l'information. Il reste quelques détails à régler, mais nous sommes à mettre au point une recommandation. Nous sommes très conscients de la possibilité de payer deux fois pour le même service. Le prix de chaque service, y compris les services de l’ordinateur central, est établi séparément, et on s’efforce avec chaque nouvelle commande de s’assurer que le prix soutient la concurrence avec les tarifs du marché. Il serait possible, au fur et à mesure que les ministères quittent l’ordinateur central, que les ministères qui restent se retrouvent à en couvrir le prix, mais la situation est surveillée de près afin que les décisions prennent en compte les coûts irrécupérables et l’optimisation des ressources. Il s’agit d’un problème qui touche le gouvernement, traité selon une approche de planification collective. Un modèle d’imputation des coûts est à l’étude et sera bientôt soumis au gouvernement par Approvisionnement et Services pour fins de ratification. [Traduction.] Dispositions de réaffectation de l’entente- cadre de services 13.52 Une disposition clé de l’entente entre le gouvernement et le consortium a trait à la réaffectation de ressources en personnel de l’environnement de l’ordinateur central à des environnements client- serveur. De façon générale, l’entente prévoit qu’un maximum de 15 % du coût des ressources en personnel affecté à l’ordinateur central sera mis annuellement à la disposition du gouvernement pour financer les nouveaux environnements client-serveur au Centre informatique. 13.53 Au cours des deux premières années du contrat, un tel transfert ne s’est pas concrétisé. Si le transfert n’a pas lieu, les résultats seront très coûteux pour le gouvernement. Comme il est noté précédemment, le gouvernement aura à payer le plein coût de l’ordinateur central jusqu’en 2002, plus les coûts relatifs aux environnements client-serveur pour les applications qui passent à un autre matériel. Recommandation 13.54 En conséquence, nous recommandons que le ministère de l’Approvisionnement et des Services se prévale des dispositions de l’entente prévoyant le transfert annuel d’un maximum de 15 % du coût des ressources en personnel affecté à l’ordinateur central aux environnements client-serveur, ou qu’il renégocie cette partie de l’entente le cas échéant. Réponse du ministère 13.55 L’utilisation gouvernementale de l’ordinateur central a continué à augmenter depuis sa prise en charge par le consortium. Lorsque cette utilisation diminuera, la section responsable de la gestion des marchés verra de près aux avantages découlant de la réaffectation. [Traduction.] Prospection de clientèle par le consortium 13.56 L’entente-cadre indique assez clairement qu’il est attendu du consortium qu’il attire de nouveaux clients pour ajouter au travail effectué pour le compte du gouvernement. L’idée était que l’ajout de nouveaux clients créerait de l’emploi et contribuerait à payer les frais fixes engagés par le consortium pour l’exploitation du Centre informatique, ce qui profiterait en retour au gouvernement sous la forme de services moins coûteux. 13.57 Au cours des deux premières années de l’entente, le consortium n’a pas attiré un volume important de travail non gouvernemental. Les motifs fournis sont que l’équipement d’Unisys n’est pas en mesure de séparer adéquatement les données gouvernementales protégées des données non gouvernementales. Par conséquent, cet élément important de valeur ajoutée au concept de privatisation n’a jamais vraiment été viable. 13.58 Le matériel original a été remplacé en janvier 1997. Le nouvel équipement peut peut-être offrir d’autres options qui attireront de nouveaux clients. Observations du ministère 13.59 La question de la sécurité des données gouvernementales a limité la prospection de clientèle pour l’ordinateur central. Vous avez toutefois raison d’affirmer que Datacor n’a pas exploré les possibilités que présente le centre proprement dit. 13.60 Des travaux liés au passage à l’an 2000 sont cependant à la veille d’être traités au Centre informatique. [Traduction.] Location d’ordinateur 13.61 L’examen de l’assurance de la qualité mené pour le compte du consortium par Compass Analysis Canada Limited a soulevé un problème relatif à la location de l’ordinateur central d’Unisys. Le rapport d’analyse apporte un redressement de 2 638 000 $ au coût annuel de location. 13.62 La note de l’analyste se lit comme suit : Redressements Le consortium a hérité des obligations de location établies au début du contrat. Par conséquent, la structure de coût actuelle devrait incorporer un redressement visant la différence entre les coûts de propriété du groupe de référence et l’obligation de location héritée. COMPASS calcule que l’obligation de location héritée dépasse de 2 638 000 $ par année les coûts de propriété du groupe de référence pour de l’équipement de capacité similaire. Il y a lieu de souligner qu’il s’agit de la différence au début de la période couverte par le contrat. La plupart des organisations qui se retrouvent dans une telle situation réussissent à réduire cette différence au moment de négocier avec les fournisseurs des acquisitions subséquentes. [Traduction.] 13.63 L’ancienne pratique d’inclure dans les contrats de location de nouvel équipement les paiements des obligations de location pour de l’équipement qui n’est plus utilisé est à la base du problème. Il s’agit d’une piètre pratique comptable au mieux, qui a eu comme effet de gonfler les coûts de l’environnement de l’ordinateur central d’Unisys de 2,6 millions de dollars par année de plus que les prix du marché au moment de la réalisation de l’étude mentionnée ci-dessus. Observations du ministère 13.64 Le redressement des obligations de location, soulevé dans l’examen de Compass Analysis Canada Ltd.., a déjà été traité et constitue un versement liquide nécessaire, mais aussi un coût « irrécupérable » quant à l’arrangement avec le consortium. [Traduction.]